国务院机构改革方案解读:一场前所未有的整合


3月17日,备受瞩目的《国务院机构改革方案》(简称《方案》)在十三届人大一次会议上获得通过,标志着改革开放40年来第八次政府改革的开始。

根据《方案》,自然资源部、生态环境部、文化旅游部、中国银行保险监督管理委员会、国家卫生保健委员会、退伍军人事务部、应急管理部、国家市场监督管理总局、国家医疗安全局等一系列新机构出现在中国的政治视野中,而国土资源部、 国务院法制办公室、国务院三峡办公室、银监会和中国保监会都将退出历史舞台。

改革后,除办公厅外,国务院还设立了26个部门,目前部级和副部长级机构分别减少了8个和7个。

这一体制改革被认为是过去20年来最强有力的,在许多方面超出了外界的预期。上一次如此重大的机构改革可以追溯到1998年,当时中国政府废除并合并了许多部委。

自20世纪70年代末中国改革开放以来,国务院迄今已进行了七次机构改革。中国人民政治协商会议全国委员会委员、中央财政经济领导小组办公室副主任杨伟民在NPC和CPPCC会议期间表示,“[这次改革的范围]和职能的深刻调整是新中国成立以来前所未有的。”

15新面孔

在本轮机构改革中,一批新组建的机构首次亮相,其中包括7个国务院部门和8个其他国务院机构。

退伍军人事务部的成立被认为是《方案》年最出人意料的改革。虽然中国共产党第十九次全国代表大会以前已经明确建立了退役士兵管理保障组织,但这个组织一出台,其管理水平就很高,仍然超出了外界的普遍预期。

国务院组成部门不同于国务院直属机构。各部门的设立和“最高领导人”的任免,由具有不同地位的最高国家权力机关全国人民代表大会决定。

过去,中国对退伍军人的管理责任相对分散。军事委员会的总参谋部和民政部负责退伍军人的重新安置。民政部有一个特别关怀和安置局。另一方面,军事委员会的政治部和人民社会服务部负责军官的安置。人民社会服务部设立了一个其他领域军官安置司。此外,国务院成立了军队转业干部安置工作组,其办公室设在人力资源和社会保障部安置司。

根据《方案》,新成立的退伍军人事务部将整合民政部退役士兵的特殊照顾和安置责任、人力资源和社会保障部官员的安置责任,以及中央军委政治工作司和后勤保障司负责退役干部、复员干部、退役干部和退役士兵安置的相关责任。

Analysis认为这一举措将有助于解决因多头管理导致的退役军人就业安置和待遇保障中长期存在的历史“债务拖欠”。

在这个新成立的部里,除了退伍军人事务部之外,另一个全新的部门是应急管理部。清华大学公共管理学院院长蓝雪在接受《中国新闻周刊》采访时说,这是一所具有前所未有功能的新机构。

根据《方案》,已设立的应急管理司集中了国家安全生产监督管理局、公安部、民政部和公安部等13个部门的职责

尽管新成立的国家移民局仍由公安部管理,但其级别和权力已有显着提高。更重要的是,新组织将更好地应对日益增长的移民管理服务需求。

国家国际发展与合作署整合了商务部对外援助和外交部对外援助协调的相关职责。国务委员王勇在对全国人大的解释中说,设立这个机构是为了“充分发挥外援作为大国外交重要手段的作用”,更好地服务于国家外交的总体布局和“一带一路”倡议。

Analysis认为,国家国际发展合作署的成立将有助于结束中国“外援分散”的局面,提高资本使用效率。统计显示,从2000年到2014年,中国向发展中国家提供了3000多亿美元的外援,仅次于世界上最大的捐助国美国个。

环保部门再次“升级”。

除了新面孔,在这一轮机构改革中,一些部门的职能得到了进一步加强。例如,环境保护部在这次改革中完成了第四次“升级”。

中国政府环境保护局的成立可以追溯到1982年。在那一年的体制改革中,新成立的城乡建设和环境保护部下设立了33,354个环境保护机构。1988年,环境保护工作从城乡建设部分离出来,成立了一个独立的副部长级组织国家环保局。1998年,国家环境保护局升格为部级。2008年,它再次升级为环境保护部,成为国务院的一个组成部门。

在这一轮改革中,新成立的生态环境部除了以前的职责之外,还增加了近10项与环境保护相关的职责,包括国家发展和改革委员会(National Development and Reform Commission)应对气候变化和减少排放的职责、国土部监督和防止地下水污染的职责、水利部制定水功能区划的职责、排污口设置的管理以及流域水环境保护的职责。职能范围再次扩大。

中国人民政治协商会议全国委员会委员、环境保护部副部长黄润秋在讨论国务院机构改革计划的“两会”小组会议上发表讲话时说,“这次环境保护部没有职能可拿出来,它是在做加法,而不是减法。”公共与环境研究中心主任马军在接受《方案》采访时也认为,“这是环境保护部的扩展版”。

"这是一个重大变化。"马军表示,目前的环境保护部有许多重叠和重叠的职责,如水资源管理,而成立的生态环境部将行使生态和城乡污染排放监督和行政执法的职责。

在这一轮改革中,另一个具有实质性职能的部门是国土资源部。根据《中国新闻周刊》,自然资源部将在国土资源部的基础上成立。

这个新部门除了国土资源部原来的职责外,还获得了国家发展和改革委员会编制主要功能区的规划职责,住房和建设部的城乡规划管理职责,以及水利部、农业部、林业局和海洋局对水、草原、森林、湿地和海洋等自然资源的管理权。融合的强度远远超出了外界的预期。

牛雄,国家公司发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员

全国人大内务委员会委员郑功成在“两会”期间举行的新闻发布会上表示,中国60岁以上人口比例已从1999年的10%上升至2017年的17.3%。

此外,在这一轮体制改革中,科技部和审计局得到了加强和优化。科技部整合了国家外国专家局的职责,并将负责大量科研经费的国家自然科学基金委员会纳入其管理范围。

国家审计署获得国家发展改革委重大项目检查、财政部中央预算及其他财政收支执行情况监督检查、国有资产监督管理委员会国有企业领导干部经济责任审计和重点大型国有企业监事会职责。

多部门合并为一

国务院机构改革也整合了一些设置重叠、职能重叠的机构,体现了协调高效的整体思路。国家市场监督管理总局的成立就是最好的例子。

三个部级总局,即国家工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局和中国食品药品监督管理局的职能有许多相似之处,它们是由这一新组织整合的。以前,在实际工作中经常有多种执法情况。

例如,餐馆需要向工商、质检、食品监管等不同部门报告和接受检查,这不仅增加了执法成本,也增加了企业的负担。多年来,各行各业都有融合的声音。类似的改革以前也在一些地方实施过,比如深圳市成立了市场监督管理局。

根据《方案》,新成立的国家市场监督管理总局将负责工商、质检、食品、药品、价格监督等职责,创造竞争有序的市场环境,促进全面监管和执法,让人们对产品质量更加放心。

类似的合并也反映在国家林业和草原管理局的成立中。这个组织结合了林业和草原的监督职能。过去,草原和林业分别由农业部和国家林业局管理。然而,草原和森林是“你有我,我有你”,很难将它们完全分开,所以这两个部门经常为此“争斗”。

例如,在北方防止沙尘暴时,双方长期以来在某些地区是植树还是种草的问题上意见不一。主管草原的农业部提倡种草,而主管林业的国家林业局更喜欢种树。在达成“森林应继森林,草应继草”的共识后,双方在“灌木是树还是草”上存在分歧。国家林业局的成立将从根本上解决这个难题。

此外,国家林业和草原管理局还整合了土地、住房和建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的一些职责,结束了对自然保护区、风景名胜区、自然遗产和地质公园的长期多头管理。中国预计很快会有一个类似美国黄石公园的国家公园。

国家医疗安全局的成立结束了人力资源和社会保障部和国家卫生计划委员会对“三大风险”的划分。此前,人力资源和社会保障部负责城镇职工和城镇居民的基本医疗保险,国家卫生计划委员会负责新型农村合作医疗制度。

“三险合一”的目标早在几年前就已经提出,

据统计,国务院不再保留六个部委,包括土地部、环境保护部、农业部、文化部、国家卫生计划委员会和监察部。它还撤销了国务院三峡工程建设委员会及其办公室,以及国务院南水北调工程建设委员会及其办公室。

国务委员王勇在对全国人大的解释中说,考虑到三峡工程的竣工和南水北调东线和中线工程的竣工,该计划建议将两个委员会及其办公室合并为水利部。

"如果这次改革连三峡工程都没有改变,还能改变什么?"中国人民政治协商会议全国委员会委员、国务院三峡办公室主任聂伟国在NPC和CPPCC会议期间表示,“我已经为取消三峡办公室做好了准备”。

此外,一些部委在这次改革中削弱了它们的职能。例如,在城乡规划和管理的责任移交给新成立的自然资源部之后,外界普遍认为住房和建设部的权力被削弱了。然而,在这一轮改革中,被称为“小国务院”的国家发展和改革委员会拥有最“瘦身”的权力。

根据《中国新闻周刊》,国家发展和改革委员会的许多“含金量”高的职能被分配给其他部门。例如,组织编制主要功能区规划的责任被并入新成立的自然资源部;处理气候变化和减少排放的责任被并入新成立的生态环境部。农业投资项目将纳入农业和农村事务部;重大项目由国家审计署检查。

国家行政学院教授汪玉凯在接受《方案》采访时表示,对于国家发展和改革委员会来说,这一轮改革力度非常大,其职能将大大减少。

此前,根据规定,国家发改委批准的项目涉及农业、林业、水利、能源、交通、信息产业、原材料、城建、社会事业、金融、外商投资等领域。公众舆论的职能范围总是太广,而且与其他部委有很多的交流。

汪玉凯认为,通过这一轮重组,国家发展和改革委员会与其他部委之间的职能重叠将得到显着改善。今后,国家发展和改革委员会将减少对微观事务的干预,更好地发挥宏观调控作用

责任编辑:刘晶

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